Le Parlement du Canada vu de l'intérieur

Les institutions

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• « ... composé de la Reine ... »
• « … d’une chambre haute appelée le Sénat … »
• « … et de la Chambre des Communes. »
• Le rôle de l’opposition
• L’administration du Parlement
• Simple parlementaire
• Contexte plus large du Parlement

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« Il y aura, pour le Canada, un parlement qui sera composé de la Reine, d’une chambre haute appelée le Sénat, et de la Chambre des Communes. »  Par ces mots simples qui figurent dans la Loi constitutionnelle de 1867, les Pères de la Confédération se sont inspirés du modèle britannique, qui leur était le mieux connu, pour donner forme à l’assemblée législative du Canada.

Les trois institutions du Parlement sont la reine, le Sénat et la Chambre des communes. Elles sont complémentaires dans leur composition et leurs fonctions.

« … composé de la Reine … »

La Constitution dispose que la reine, en sa qualité de souveraine du Canada, est investie du pouvoir exécutif (art. 9).  Alors que le premier ministre exerce les pouvoirs de chef de gouvernement, les fonctions officielles de chef d’État sont remplies par une personne sans allégeance politique — la gouverneure générale — qui est nommée par la reine, sur la recommandation du premier ministre, pour représenter la souveraine.

Jouant le rôle de chef d’État, la gouverneure générale remplit les fonctions officielles sur l’avis du Cabinet.  La présence de la Couronne au Canada est toujours évidente, notamment dans les pouvoirs constitutionnels de la gouverneure générale :

• le pouvoir exclusif de choisir le premier ministre du Canada.  L’usage veut que la gouverneure générale choisisse le chef du parti qui a remporté la majorité des sièges à la Chambre des communes.  Cependant, lorsque aucun parti n’est majoritaire, la gouverneure générale fera appel au chef de parti qui a les meilleures chances de conserver la confiance de la Chambre;
  
• le pouvoir de convoquer le Parlement, d’accorder la sanction royale à des projets de loi et de signer les documents officiels;
  
• le pouvoir de dissoudre le Parlement.  L’usage veut qu’elle accepte la recommandation du premier ministre de tenir des élections avant l’expiration du mandat du gouvernement, qui est de cinq ans.  Si, toutefois, le gouvernement est défait sur un vote de confiance, la gouverneure générale décide, sur l’avis du premier ministre et au mieux des intérêts du Canada, de convoquer des élections ou d’appeler l’opposition à former le gouvernement.

La gouverneure générale s’acquitte de nombreuses fonctions officielles également : rendre hommage aux citoyens canadiens qui ont fait des choses exceptionnelles, accueillir les délégations étrangères, représenter le Canada à l’étranger, tenir des réceptions officielles.

« … d’une chambre haute appelée le Sénat … »

Au cours des débats qui ont mené à la Confédération en 1867, sir John A. Macdonald — le premier à occuper le poste de premier ministre — a défini la mission principale du Sénat comme étant « de revoir calmement les mesures législatives venant de la Chambre basse et de faire obstacle à toute mesure précipitée ou mal conçue émanant de cette Chambre ».  Il était également prévu que le Sénat veillerait à protéger les intérêts des régions, des provinces et des minorités.  Voici un aperçu de la composition et des activités du Sénat.

• Le Sénat compte 105 membres, de différents partis politiques ou indépendants,  nommés par la gouverneure générale sur la recommandation du premier ministre.
• Les sièges au Sénat sont répartis de façon à donner à chacune des régions du pays une représentation égale.  Plus de la moitié des sièges correspondent aux régions les moins peuplées du pays, ce qui est la contrepartie du principe de la représentation selon la population à la Chambre des communes.
• Les sénateurs doivent avoir 30 ans révolus, posséder des biens et habiter dans la région qu’ils représentent.  Comme les juges, leur indépendance est protégée par le fait qu’ils peuvent rester en poste jusqu’à 75 ans.
• Les sénateurs participent aux débats du Sénat, étudient les projets de loi et prévisions budgétaires du gouvernement, mènent en comité des enquêtes sur des questions et des enjeux qui concernent la population, et discutent de politique et de stratégie aux réunions de leur parti.
• Le Sénat peut présenter des projets de loi, sauf s’ils concernent les ressources ou dépenses de l’État.  Avant de devenir loi, le projet de loi doit être adopté aux Communes et au Sénat et recevoir la sanction royale.

« … et de la Chambre des Communes. »

La Chambre des communes assure la représentation de la population au niveau national.  Quelques caractéristiques importantes de la Chambre :

• La Chambre des communes compte 308 sièges, répartis entre les provinces à peu près en proportion de la population.  Pour assurer une représentation minimale à chaque province, aucune ne peut avoir moins de députés qu’elle n’a de sénateurs.
• Le gouvernement doit avoir l’appui et la confiance de la Chambre des communes pour se maintenir au pouvoir.  S’il est défait sur un vote portant sur une mesure importante telle que le budget ou une initiative fiscale, ou sur un vote de confiance, une convention constitutionnelle veut que le gouvernement remette sa démission ou demande à la gouverneure générale de convoquer des élections générales.  Cette convention découle du principe de la responsabilité gouvernementale, en vertu duquel le premier ministre et le Cabinet ne peuvent gouverner sans la confiance de la Chambre élue, ce qui les rend comptables, au bout du compte, à la population.
• Les Canadiens et Canadiennes élisent un député à la Chambre des communes pour représenter leur circonscription.  Le candidat qui recueille le plus de voix obtient un siège à la Chambre pour la durée de la législature (un mandat d’au plus cinq ans).  Le député peut ensuite poser de nouveau sa candidature.
• Divers partis politiques sont représentés aux Communes, bien qu’un député puisse n’être membre d’aucun parti organisé.
• La Chambre des communes se divise en deux groupes, le gouvernement et l’opposition.  Tout député qui n’est pas affilié au parti qui gouverne fait partie de l’opposition.
• Les députés discutent des grandes questions de l’heure et contribuent à l’élaboration des lois fédérales en participant aux débats de la Chambre, en siégeant aux comités parlementaires qui enquêtent sur des questions de politique publique et examinent les projets de loi.  Ils conservent des contacts étroits avec leurs électeurs et en discutant de politique et de stratégie avec leurs collègues aux réunions du caucus de leur parti.
• Pour devenir loi, tout projet de loi doit être adopté par la Chambre des communes et le Sénat.

Le rôle de l’opposition

Au Canada, le parti qui compte le plus grand nombre de représentants élus après le parti au pouvoir devient la loyale opposition de Sa Majesté.  C’est ce parti qui prend l’initiative pour amener le gouvernement à rendre compte de ses politiques et de ses décisions.  Le chef de ce parti devient le chef de l’opposition officielle; son siège se trouve directement en face du premier ministre.  Le devoir de l’opposition officielle et des autres partis d’opposition est de « critiquer » les politiques du gouvernement, de proposer de les améliorer et d’offrir une solution de rechange au programme du gouvernement.

Les membres de l’opposition ont diverses occasions d’influencer la formulation des lois et politiques, notamment la période des questions quotidienne aux Communes.  L’opposition a droit à 20 « journées d’opposition » ou « jours désignés » au cours de chaque année civile, où elle peut présenter une motion et critiquer le gouvernement sur les grandes questions de politique nationale.  Les membres des partis d’opposition siègent également aux comités parlementaires, tant au Sénat qu’aux Communes.

Au Sénat, l’opposition joue souvent un rôle moins partisan.  Le leader de l’opposition au Sénat dirige l’opposition dans les débats, coordonne les activités quotidiennes et confère avec le leader du gouvernement au Sénat au sujet de ses travaux.  Le leader de l’opposition, comme le leader du gouvernement, est membre d’office de tous les comités permanents et aide à coordonner la stratégie du parti.

L’administration du Parlement

Les services administratifs du Sénat, de la Chambre des communes et de la Bibliothèque du Parlement assurent une large gamme de services aux parlementaires.  Cela mobilise au Sénat 400 employés et à la Chambre 1 300 employés, qui travaillent « dans l’ombre », en quelque sorte.  Ils fournissent des services juridiques ou de procédure (avis et soutien aux travaux législatifs et des comités), services techniques (sécurité, planification architecturale, entretien des bâtiments) et services administratifs (ressources humaines, communications, technologie de l’information, impressions, finances et gestion centrale).

L’administration du Sénat
Le Comité sénatorial permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration veille sur les affaires internes du Sénat, notamment les questions administratives et financières.  Composé de 15 sénateurs, comme le prescrit le Règlement du Sénat, le Comité siège régulièrement et ses séances sont normalement ouvertes au public.  Toute demande de crédits budgétaires des comités est étudiée en séance publique.  Des sous-comités sont occasionnellement mis sur pied pour étudier des questions particulières, comme les communications, les technologies d’information, les finances, le personnel, les locaux ou les installations.

L’administration de la Chambre des communes
La Loi sur le Parlement du Canada confie la gestion financière de la Chambre des communes au Bureau de régie interne.  Composé de 11 députés, le Bureau est présidé par le président de la Chambre et compte des représentants du parti ministériel et de tous les partis d’opposition reconnus.

La Bibliothèque du Parlement

L’administration de la Bibliothèque du Parlement est confiée au bibliothécaire parlementaire, qui gère en conformité avec les décrets et règlements approuvés par les présidents des deux Chambres, assisté d’un comité mixte permanent de sénateurs et de députés.  Créée à l’époque de la Confédération pour répondre aux besoins d’information du nouveau Parlement du Canada, la Bibliothèque fournit une gamme complète de services d’information, de documentation, de recherche et d’analyse, aux parlementaires, à leur personnel, aux comités, aux associations et délégations, ainsi qu’aux hauts fonctionnaires du Sénat et de la Chambre.  On peut voir sur ses rayons plus de 600 000 documents — livres, périodiques, brochures et thèses.  La Bibliothèque dispose aussi des « dernières » technologies de l’information et d’une collection de plus d’un million de documents (livres, périodiques, brochures et microformes), dont plus de 400 000 sont catalogués dans un système intégré.  La Bibliothèque offre aussi toute une gamme de services de recherche, grâce à un effectif composé d’avocats, d’économistes, de scientifiques et de spécialistes du gouvernement et de la politique sociale.  Tous ses services sont fournis sur une base strictement confidentielle et impartiale.

Les services de bibliothèque et de recherche sont réservés au Parlement et aux parlementaires, mais la Bibliothèque propose au public de nombreux produits et services visant à l’informer sur l’histoire, le rôle et les activités du Parlement.  Elle produit des trousses d’information, des brochures et des fiches documentaires destinées au public, organise des visites guidées et des programmes pour les visiteurs des édifices du Parlement et propose des programmes et services d’éducation, comme le Forum des enseignantes et des enseignants sur la démocratie parlementaire canadienne.

Simple parlementaire

L’expression « simple parlementaire » désigne un membre du Sénat ou de la Chambre des communes faisant partie du parti ministériel ou de l’opposition, qui n’exerce pas de charge officielle ou de rôle de direction dans son parti.  Ces sénateurs et ces députés parfois appelés « députés d’arrière-ban » à cause de l’endroit où ils siègent à la Chambre constituent la vaste majorité des parlementaires.

La plupart des questions débattues au Parlement émanent du gouvernement, mais les sénateurs ou députés ont la possibilité de soumettre des mesures de leur propre cru à l’examen de leur Chambre.  Le simple parlementaire qui présente un projet de loi doit s’assurer qu’il n’entraîne pas la dépense de deniers publics, car seul un ministre de la Chambre des communes peut présenter une telle mesure.

À chaque jour de séance, les sénateurs ont diverses occasions de saisir l’ensemble du Sénat des questions qui les préoccupent.  Avec un préavis d’un ou deux jours, tout sénateur peut lancer un débat ou faire une interpellation, qui ne fait pas l’objet d’un vote, demander la création d’un comité chargé d’étudier une question relevant de la compétence du gouvernement fédéral ou soumettre un projet de loi à l’adoption du Parlement.

Aux Communes, cinq heures par semaine sont réservées à l’étude des mesures d’initiative parlementaire.  Comme au Sénat, il peut s’agir de motions ou de projets de loi, qui doivent passer par plusieurs étapes et qui sont en concurrence avec celles d’autres membres.  Cela peut avoir pour effet de limiter le nombre de mesures d’initiative parlementaire qui font l’objet d’un vote au cours d’une session parlementaire.  Mais il s’agit néanmoins d’un mécanisme important qui permet aux parlementaires d’exprimer leurs attentes et leurs préoccupations et celles des citoyens qu’ils représentent.

Contexte plus large du Parlement

En tant que corps législatif, le Parlement est un instrument de gouvernement qui s’inscrit dans un contexte plus large, comprenant l’exécutif et le judiciaire.

Dans le gouvernement parlementaire de type britannique, l’exécutif, qui comprend le premier ministre et le Cabinet, fait partie du Parlement, tout en conservant une sphère d’autorité et d’autonomie qui lui est propre.  Le judiciaire, comprenant la Cour suprême et tous les autres tribunaux du pays, est le troisième organe de gouvernement, qui est indépendant du Parlement ou de l’exécutif.

Le régime parlementaire du Canada

Le premier ministre et le Cabinet
Par convention, le chef du parti politique qui obtient le plus grand nombre de sièges à la Chambre des communes est nommé premier ministre.  C’est le premier ministre qui choisit les membres du Cabinet, habituellement parmi les députés élus du parti.  Ensemble, le premier ministre et le Cabinet constituent l’organe exécutif du Parlement, qui est chargé d’exécuter les décisions prises par le Parlement et de gouverner le pays.

La tradition veut que le premier ministre veille à ce que chaque province soit représentée par au moins un ministre.  Si une province n’a élu aucun député du parti gouvernemental, le premier ministre peut choisir un sénateur de la province et le nommer au Cabinet.

La plupart des ministres sont chargés d’administrer un ou plusieurs ministères et de rendre compte de leurs activités au Parlement.  Pour assurer une collaboration fructueuse entre le Cabinet et le Sénat, le leader du gouvernement au Sénat fait habituellement partie du Cabinet.  Cela présente l’avantage d’avoir quelqu’un au Sénat pour parler au nom du gouvernement.

Le premier ministre et les membres du Cabinet sont comptables à la Chambre des communes.  Les ministres répondent aux questions, proposent des mesures législatives et expliquent les politiques au nom de leur ministère et du gouvernement, devant des partis d’opposition qui scrutent leurs actions.

L’administration fédérale
Les lois et les politiques adoptées par le Parlement sont mises en application par un réseau de ministères.  La répartition des responsabilités entre ministères est en grande partie fonctionnelle (p. ex., communications, industrie, santé).  Le Bureau du Conseil privé (BCP) est étroitement associé aux travaux du Parlement, car il remplit le double rôle de ministère du premier ministre et de secrétariat du Cabinet.  Le BCP assiste le premier ministre sur des questions comme l’établissement des priorités, l’élaboration et la coordination des politiques, les mandats ministériels et l’organisation du gouvernement, la sécurité nationale et les nominations aux postes supérieurs.  Dans son rôle de secrétariat du Cabinet, le BCP donne des avis stratégiques, organise les séances du Cabinet et de ses comités, informe les présidents des comités, consigne les décisions des comités et communique l’information aux parties intéressées.

Le pouvoir judiciaire
L’indépendance judiciaire est une pierre angulaire du régime canadien.  La « primauté du droit » signifie que personne n’est au-dessus de la loi — ni le gouvernement ou le premier ministre, ni la reine ou la gouverneure générale, ni le Parlement, ni même les tribunaux.

Cela est particulièrement important dans un pays comme le Canada avec un système de gouvernement fédéral, où les pouvoirs législatifs sont répartis entre le gouvernement national et les provinces, et avec une Charte constitutionnelle des droits et libertés.  Depuis 1949, année où les appels devant le Conseil privé britannique ont été abolis, la Cour suprême est le plus haut tribunal du pays.  Elle tranche souverainement les questions d’interprétation des lois en se fondant sur la Constitution.  La Cour se compose de neuf juges, dont trois doivent venir du Québec.  Les juges de la Cour et des autres juridictions supérieures, tant fédérales que provinciales, sont nommés par la gouverneure générale sur recommandation du Cabinet et peuvent rester en poste jusqu’à 75 ans.