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PRB 09-19F
Daphne Keevil Harrold
Division des affaires sociales
Le 14 octobre 2009
PDF (246 Ko, 27 pages)
Il est beaucoup question depuis quelque temps de la nature des services que le gouvernement du Canada doit, conformément à la loi, fournir aux citoyens canadiens qui se trouvent en difficulté à l’étranger, et des types de service qu’il devrait leur fournir dans de telles circonstances.
Le présent document porte sur les politiques et les lois qui régissent les services assurés par le gouvernement du Canada, ainsi que sur les droits des citoyens canadiens à cet égard. Plus précisément, il donne un aperçu :
La délivrance d’un passeport canadien est régie par le Décret sur les passeports canadiens(1) (DPC). Il s’agit d’un décret pris par le pouvoir exécutif en vertu de la prérogative royale, c’est à-dire des pouvoirs et privilèges découlant de la common law qui reviennent au pouvoir exécutif(2). Comme le déclare la Cour fédérale dans l’affaire Kamel c. Canada (Procureur général) :
En ce qui concerne le passeport canadien, la source du droit est la prérogative royale; celle ci découle du droit anglais. La prérogative royale est exercée de nos jours par la gouverneure générale en conseil et elle prend la forme d’un décret (ou order en anglais). Le passeport n’est donc pas encadré par un texte législatif, mais plutôt par un décret, qui émane donc de l’exécutif.(3)
Par conséquent, le DPC n’a pas été créé par une loi du Parlement, ne fait pas l’objet d’une surveillance ou d’un examen parlementaire, et peut être modifié par le gouverneur en conseil à son gré au moyen de modifications publiées directement dans la Gazette du Canada(4).
Bien que le pouvoir exécutif jouisse d’une grande latitude dans l’exercice de pouvoirs en vertu de la prérogative royale, cette latitude peut être limitée par des dispositions législatives claires et expresses(5). De plus, les tribunaux sont habilités à établir l’existence et la portée d’une prérogative, et ils peuvent se pencher sur son exercice s’« il est porté atteinte aux droits ou aux attentes légitimes d’une personne »(6). La décision de refuser ou de révoquer un passeport par l’exercice de la prérogative royale a une incidence directe sur le droit qu’a un Canadien d’entrer au Canada prévu à l’article 6 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte)(7); elle peut aussi avoir des répercussions sur son droit à la vie, à la liberté et à la sécurité personnelle prévu à l’article 7 de la Charte. Les tribunaux canadiens peuvent donc invoquer la Charte(8) pour examiner la décision du pouvoir exécutif de refuser ou de révoquer un passeport.
Pour demander un passeport, il faut être citoyen canadien (DPC, art. 4)(9). Les demandes de passeport doivent être présentées à Passeport Canada (DPC, art. 5). Un passeport demeure en tout temps la propriété de Sa Majesté du chef du Canada et doit donc être rapidement rendu à Passeport Canada dès que la demande en est faite (DPC, art. 3).
Passeport Canada peut exiger des requérants qu’ils fournissent la preuve de leur citoyenneté canadienne en produisant des documents. Il peut toutefois « accepter ou demander tout autre document ou renseignement s’il est d’avis que celui ci établit ou aide à établir l’identité et la citoyenneté de la personne » (DPC, art. 6)(10).
Passeport Canada peut refuser de délivrer un passeport ou révoquer un passeport délivré si le requérant ne lui présente pas une demande de passeport dûment remplie ou ne lui fournit pas les renseignements et les documents exigés ou demandés par lui-même ou le Bureau des passeports (DPC, art. 9 et 10).
Passeport Canada peut aussi refuser de délivrer un passeport ou révoquer un passeport délivré ou encore demander d’autres renseignements, documents ou déclarations concernant la délivrance du passeport ou la prestation des services s’y rapportant dans les circonstances suivantes :
Le DPC précise aussi que Passeport Canada peut refuser de délivrer un passeport ou révoquer le passeport délivré à une personne qui a déjà reçu un passeport qui n’est pas encore arrivé à expiration et qui n’a pas été révoqué (DPC, al. 9g) et art. 10).
De plus, Passeport Canada peut refuser de délivrer un passeport ou révoquer le passeport délivré à une personne qui « est redevable envers la Couronne par suite des dépenses engagées en vue de son rapatriement au Canada ou d’une autre assistance financière consulaire qu’il a demandée et que le gouvernement du Canada lui a fournie à l’étranger » (DPC, al. 9f) et art. 10).
La criminalité et la sécurité nationale sont d’autres motifs légitimes de refus ou de révocation. Ainsi, Passeport Canada peut refuser de délivrer un passeport ou révoquer un passeport délivré à un Canadien qui est accusé au Canada d’une infraction punissable par mise en accusation (DPC, al. 9b) et art. 10)(13) ou à l’étranger d’une infraction qui constituerait une telle infraction si elle avait été commise au Canada. Il peut aussi refuser de délivrer un passeport ou révoquer un passeport délivré à un Canadien condamné à une peine d’emprisonnement ou assujetti à des conditions de sortie de prison ou de libération conditionnelle ou d’office lui interdisant de quitter le Canada (DPC, al. 9d) et 10). En outre, Passeport Canada peut refuser de délivrer un passeport ou révoquer un passeport délivré à un Canadien qui « est assujetti à une peine d’emprisonnement à l’étranger ou est frappé d’une interdiction de quitter un pays étranger ou le ressort d’un tribunal étranger selon les conditions imposées dans le cadre de dispositions privatives de liberté comparables [aux conditions de sortie de prison ou de libération conditionnelle ou d’office au Canada] » (DPC, sous-al. 9d.1) et art. 10). D’autres motifs de refus ou de révocation pour criminalité comprennent le pouvoir de refuser de délivrer un passeport ou de révoquer un passeport à quelqu’un qui est reconnu coupable de fraude liée à un passeport canadien en vertu de l’article 57 du Code criminel au Canada ou coupable d’une infraction similaire à l’étranger : avoir fabriqué un faux passeport; sachant qu’un passeport est faux, s’en être servi, l’avoir traité ou lui avoir donné suite; avoir fait, pour obtenir un passeport canadien, une déclaration écrite ou orale qu’il sait être fausse ou trompeuse; ou avoir été pris en possession d’un faux passeport canadien (DPC, al. 9e) et art. 10). Enfin, Passeport Canada peut refuser de délivrer un passeport à quelqu’un qui représente un risque pour la sécurité nationale(14).
Si un Canadien fait l’objet d’une enquête en vertu de l’article 10.1 du DPC pour raison de sécurité nationale, le Bureau de la sécurité de Passeport Canada applique la politique et les procédures suivantes :
Si Passeport Canada refuse ou révoque un passeport pour des motifs autres que la sécurité nationale (p. ex. dans des cas de demandes liées à des situations d’urgence ou à des raisons humanitaires nécessitant un traitement prioritaire, de demandes d’aide de résidents isolés à l’étranger ou de problèmes de preuve documentaire concernant la citoyenneté), la décision est renvoyée à un arbitre de Passeport Canada, qui se prononce sur l’applicabilité des motifs de refus ou de révocation aux termes des dispositions du DPC(17). Cet arbitrage est régi par les règles de procédure du Bureau d’arbitrage et de gestion des conflits de Passeport Canada(18).
Les Canadiens qui se trouvent à l’étranger ont accès à des services consulaires conformément à l’article 36 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires (CVRC)(19) dans les pays qui l’ont ratifiée et la respectent. Certaines dispositions de la CVRC précisent le genre d’accès que les fonctionnaires consulaires doivent avoir aux citoyens de leur pays séjournant à l’étranger et que ces derniers doivent avoir aux fonctionnaires consulaires de leur pays. La Convention dispose, à l’article 36 :
1. Afin que l’exercice des fonctions consulaires relatives aux ressortissants de l’État d’envoi soit facilité :
a) les fonctionnaires consulaires doivent avoir la liberté de communiquer avec les ressortissants de l’État d’envoi et de se rendre auprès d’eux. Les ressortissants de l’État d’envoi doivent avoir la même liberté de communiquer avec les fonctionnaires consulaires et de se rendre auprès d’eux;
b) si l’intéressé en fait la demande, les autorités compétentes de l’État de résidence doivent avertir sans retard le poste consulaire de l’État d’envoi lorsque, dans sa circonscription consulaire, un ressortissant de cet État est arrêté, incarcéré ou mis en état de détention préventive ou toute autre forme de détention. Toute communication adressée au poste consulaire par la personne arrêtée, incarcérée ou mise en état de détention préventive ou toute autre forme de détention doit également être transmise sans retard par lesdites autorités. Celles ci doivent sans retard informer l’intéressé de ses droits aux termes du présent alinéa;
c) les fonctionnaires consulaires ont le droit de se rendre auprès d’un ressortissant de l’État d’envoi qui est incarcéré, en état de détention préventive ou toute autre forme de détention, de s’entretenir et de correspondre avec lui et de pourvoir à sa représentation en justice. Ils ont également le droit de se rendre auprès d’un ressortissant de l’État d’envoi qui, dans leur circonscription, est incarcéré ou détenu en exécution d’un jugement. Néanmoins, les fonctionnaires consulaires doivent s’abstenir d’intervenir en faveur d’un ressortissant incarcéré ou mis en état de détention préventive ou toute autre forme de détention lorsque l’intéressé s’y oppose expressément.
2. Les droits visés au paragraphe 1 du présent article doivent s’exercer dans le cadre des lois et règlements de l’État de résidence, étant entendu, toutefois, que ces lois et règlements doivent permettre la pleine réalisation des fins pour lesquelles les droits sont accordés en vertu du présent article.
Par ailleurs, l’article 37 exige de l’État de résidence qu’il notifie à l’État d’envoi les « cas de décès, de tutelle ou de curatelle, de naufrage et d’accident aérien ». La Cour fédérale du Canada accepte en droit canadien la décision de la Cour internationale de Justice selon laquelle la CVRC institue des droits individuels aux services consulaires(20).
Dans un article intitulé Consular and Diplomatic Protection in an Age of Terrorism, Gar Pardy, ancien chef des Services consulaires au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), écrit que « plus de 170 pays (dont le Canada) sont parties à la CVRC et que peu de pays, voire aucun, parmi les autres n’en acceptent pas les dispositions comme base de la conduite des relations et des protections consulaires »(21). Toutefois, il déclare aussi que l’interprétation et l’application des fins de l’accès aux services consulaires (mentionnées au par. 36(2)) varient selon le « pouvoir en place »(22).
Par exemple, on reproche depuis quelques années aux États-Unis de ne pas respecter les dispositions de la CVRC. En 2004, la Cour internationale de Justice a rendu un jugement dans lequel elle statuait que les États-Unis avaient contrevenu à la CVRC en refusant à 52 ressortissants mexicains attendant leur exécution au Texas l’accès à des services consulaires(23). En 1999, un Canadien condamné pour meurtre, Joseph Stanley Faulder, a été exécuté dans ce même État américain, en dépit du fait que les autorités texanes lui avaient refusé l’accès à des services consulaires, en contravention avec la CVRC(24).
Le Canada – comme la plupart des pays – n’est pas partie au protocole facultatif à la CVRC intitulé Protocole de signature facultative à la Convention de Vienne sur les relations consulaires concernant le règlement obligatoire des différends(25), qui confie le règlement des différends à la Cour internationale de Justice. C’est pourquoi les différends relevant de la Convention relatifs au degré d’accès à des services consulaires auxquels ont droit les citoyens canadiens à l’étranger ou au degré d’accès aux citoyens canadiens que les autorités étrangères accordent aux fonctionnaires consulaires canadiens ne peuvent être tranchés par un tribunal international. Ils ne peuvent être résolus que par des recours extrajudiciaires d’ordre diplomatique – autrement dit, par la négociation entre États. Les conventions internationales sur les droits de la personne énoncent des normes claires. Cependant, ces traités ne prévoient pas de mécanismes d’exécution pratiques et directs et ne peuvent donc guère aider les personnes qui sont torturées ou qui subissent des sévices pendant leur détention à l’étranger. En outre, ils n’habilitent pas les fonctionnaires consulaires à intervenir(26).
Gar Pardy examine aussi la façon dont le Canada a dénoncé la Convention de La Haye sur les conflits de lois sur la nationalité (CCLN)(27), dont l’article 4 dit : « Un État ne peut exercer sa protection diplomatique au profit d’un de ses nationaux à l’encontre d’un État dont celui ci est aussi le national. »(28) Toutefois, « [l]a dénonciation de la CCLN ne garantit pas de protection consulaire aux ressortissants canadiens dans les pays où ils ont la double nationalité ou citoyenneté, comme le démontrent nombre de cas difficiles. Il reste que le Canada fera tout son possible pour les aider dans les limites de ce que permet l’État de résidence. »(29) Le MAECI avertit les personnes qui ont une double citoyenneté que l’autre pays dont elles ont la citoyenneté pourrait ne pas reconnaître leur citoyenneté canadienne ni leurs droits à une assistance consulaire, tout particulièrement lorsque le passeport non canadien a été utilisé pour entrer dans ce pays. Les citoyens qui ont double nationalité doivent également être informés de certaines autres considérations juridiques, par exemple du fait que l’autre pays pourrait exiger qu’ils accomplissent un service militaire obligatoire(30).
Outre la CVRC, le Canada a signé avec la Chine, l’Égypte et le Liban des accords consulaires bilatéraux(31) qui confèrent aux citoyens canadiens possédant également la nationalité d’un de ces pays des droits consulaires supplémentaires en vertu de traités. Dans l’accord bilatéral entre la Chine et le Canada, par exemple, les parties acceptent de traiter les personnes qui ont la double citoyenneté exclusivement comme des citoyens du pays de leur passeport d’entrée. Donc, si un Canadien entre en Chine avec son passeport canadien, les autorités chinoises le traiteront strictement comme un citoyen canadien(32). Ce même accord prévoit également des droits consulaires en plus de ceux prévus par la CVRC :
De plus, l’accord dispose que les droits ainsi conférés ne peuvent être limités par les lois de l’État de résidence(34).
Les droits consulaires décrits dans le traité sino-canadien garantissent aux ressortissants des deux pays de nombreux droits d’accès consulaire qui ne figurent pas dans la CVRC.
Selon l’article 10 de la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (LMAECI)(35), le ministre des Affaires étrangères a compétence pour mener et gérer au nom du Canada toutes les relations consulaires. Le coût des services consulaires offerts aux Canadiens à l’étranger est recouvré par la facturation de frais en vertu du Règlement sur les droits à payer pour les services consulaires, lesquels s’élèvent à 25 $ pour la délivrance d’un document de voyage, y compris d’un passeport canadien, d’un certificat d’identité ou d’un titre de voyage de réfugié(36).
Si un citoyen canadien est détenu à l’étranger, l’article 10 habilite le Ministre à « déterminer si et quand rapatrier un citoyen canadien détenu dans un pays étranger »(37).
Depuis quelques années, ce régime juridique est vivement contesté devant les tribunaux, en raison de plusieurs affaires très médiatisées. Quelques décisions judiciaires clés ont plus ou moins clarifié les droits et les attentes des Canadiens dans ces situations.
Dans une des nombreuses affaires mettant en cause le citoyen canadien Omar Khadr, accusé de meurtre et de terrorisme et aujourd’hui emprisonné dans le centre de détention des États-Unis à Guantanamo Bay, Cuba(38), la Cour fédérale du Canada a statué en 2004 que le libellé « le ministre : dirige les relations diplomatiques et consulaires du Canada » ne l’habilite pas tout simplement à assumer ces fonctions, mais lui en fait obligation(39).
La Cour fédérale ajoute dans sa décision que le Guide à l’intention des Canadiens emprisonnés à l’étranger, publié par le MAECI, crée(40), avec l’article 10 de la LMAECI, une attente légitime de prestation par le Ministre de certains services consulaires aux Canadiens détenus à l’étranger. Voici ce qu’écrit le juge von Finckenstein de la Cour fédérale :
La publication intitulée « Guide à l’intention des Canadiens emprisonnés à l’étranger » reflète cette situation. Il est affirmé dans ce guide que le gouvernement « fera tout en son pouvoir pour s’assurer » qu’un Canadien détenu à l’étranger est « traité de manière équitable ». Le guide énonce en outre :
Les fonctionnaires consulaires faciliteront la communication entre vous, ou la personne que vous avez désignée pour vous représenter, et votre avocat…La liste des services que peuvent offrir les fonctionnaires consulaires canadiens varie selon les cas et selon le pays. Les fonctionnaires discuteront avec vous, ou avec la personne qui vous représente, des services les mieux adaptés à votre cas et à votre situation. Si vous en faites la demande, voici ce que les fonctionnaires peuvent faire pour vous :
- informer votre famille ou vos amis de votre situation et leur faire savoir s’ils peuvent vous aider et comment;
- vous aider à communiquer avec votre famille, avec vos amis ou avec la personne qui vous représente;
- essayer de faire en sorte que l’on vous traite avec équité conformément aux lois et normes du pays d’accueil au moment de votre arrestation et durant votre détention;
- se renseigner sur votre cas et demander aux autorités de traiter l’affaire dans des délais raisonnables;
- vous fournir, ou fournir à votre représentant ou à votre famille, des renseignements sur le système judiciaire et le système carcéral du pays, sur la durée approximative des poursuites en justice, sur les jugements typiques rendus en rapport avec des cas semblables à l’infraction présumée, et sur la mise en liberté sous caution;
- faire tous les efforts voulus pour s’assurer que vous êtes bien nourri et recevez les soins médicaux et dentaires dont vous avez besoin;
- s’occuper, à vos frais, et dans la mesure où cela est permis, de l’achat de suppléments diététiques indispensables, de vêtements essentiels et d’autres fournitures de base que vous ne pouvez vous procurer en milieu carcéral;
- vous remettre du courrier et vous apporter de la lecture si cela est permis et s’il n’existe pas de services postaux réguliers;
- vous transmettre des messages si les services téléphoniques ou postaux sont inefficaces ou inutilisables;
- vous transmettre des messages si les services téléphoniques ou postaux sont inefficaces ou inutilisables;
- faciliter le transfert de fonds s’il n’existe pas d’autres moyens ou si ces moyens ne sont pas fiables (droits à payer);
- s’informer au sujet de toute perte d’effets personnels.(41)
Si le Ministre décide de ne plus fournir de services consulaires à un citoyen canadien à l’étranger, un tribunal peut examiner sa décision et ordonner la production de tous les renseignements pertinents qui y ont conduit, afin de déterminer si cette décision est contraire à la Charte ou aux droits individuels à l’équité en matière de procédure(42).
Les mesures prises par le Ministre et tout fonctionnaire fournissant des services consulaires à un Canadien détenu à l’étranger peuvent aussi faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte(43). Selon l’article 6 de la Charte, « [t]out citoyen canadien a le droit de demeurer au Canada, d’y entrer ou d’en sortir », et ce, « dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique » (art. 1). La Cour fédérale du Canada a statué que « si un citoyen canadien se trouve à l’étranger, le gouvernement du Canada est dans l’obligation de lui délivrer un passeport d’urgence pour lui permettre d’entrer au Canada, sinon le droit que garantit ce même gouvernement au paragraphe 6(1) de la Charte est illusoire »(44). Un citoyen canadien ne peut donc se voir refuser l’entrée au Canada, sauf si des intérêts nationaux très importants justifient un refus en vertu de l’article premier de la Charte, auquel cas le gouvernement doit démontrer que la mesure prise est raisonnable dans une libre société démocratique. Dans l’affaire Abdelrazik c. Canada (Affaires étrangères), le gouvernement n’a pas présenté d’arguments justifiant son refus de laisser l’intéressé entrer au Canada en ne lui fournissant pas un passeport. La Cour fédérale a donc statué qu’aucun élément de preuve ne justifiait ce refus en vertu du paragraphe 6(1) de la Charte et elle a ordonné au gouvernement de délivrer à M. Abdelrazik un passeport d’urgence pour faciliter son retour à Montréal.
De plus, les droits que garantit la Charte aux articles 7 et 12 revêtent un intérêt particulier pour un Canadien détenu à l’étranger. Voici le libellé de ces articles :
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. […]
12. Chacun a droit à la protection contre tous traitements ou peines cruels et inusités.
S’il y a lieu, la personne détenue peut faire respecter ses droits garantis par la Charte en contestant en justice les mesures prises par des fonctionnaires au nom du gouvernement canadien(45). (Encore faut-il que cette personne puisse communiquer avec un représentant au Canada ou retenir et payer un représentant au Canada pour faire valoir ses droits devant les tribunaux canadiens.) Ainsi, aux termes de l’article 7 de la Charte, tout Canadien « a droit à la vie ». Se fondant sur ce droit, la Cour fédérale a examiné une décision concernant les services consulaires canadiens, prise en vertu de la politique étrangère canadienne, de ne plus aider un citoyen canadien condamné à mort aux États-Unis pour un double meurtre. Dans cette affaire, la Cour a ordonné au gouvernement de continuer de fournir des services consulaires et d’implorer la clémence pour ce condamné canadien(46).
L’article 7 de la Charte ne crée pas pour le gouvernement d’obligation positive de veiller à ce que les Canadiens jouissent du droit à la vie, à la liberté et à la sécurité, mais une obligation de veiller à ne pas prendre de mesures qui les privent de ce droit(47). Cependant :
[…] dans les cas où la participation du Canada est un préalable nécessaire à l’atteinte et où cette atteinte est une condition parfaitement prévisible de la participation canadienne, le gouvernement ne saurait être libéré de son obligation de respecter les principes de justice fondamentale uniquement parce que l’atteinte en cause serait le fait d’autrui.(48)
Autre observation importante :Il n’y a pas de loi ou de texte réglementaire définissant la façon dont le ministre doit s’acquitter du mandat que lui confie l’article 10 de la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ou qui précise comment le ministre doit exercer son pouvoir de décider de l’opportunité de réclamer le rapatriement d’un citoyen canadien détenu à l’étranger, ou le moment où il doit le faire.(49)
Dans le cas d’Omar Khadr, qui est détenu par les États-Unis depuis l’âge de 16 ans (soit depuis 2004), la Cour d’appel fédérale a statué que le refus du gouvernement canadien de le rapatrier pouvait donner lieu à un examen judiciaire en vertu de la Charte. Elle a confirmé la décision discrétionnaire du juge von Finckenstein de la Cour fédérale d’obliger le gouvernement à demander le rapatriement au Canada de M. Khadr comme réparation des mesures prises par des fonctionnaires canadiens. Elle a en outre statué que ces fonctionnaires avaient porté atteinte aux droits de l’intéressé aux termes de l’article 7 de la Charte en fournissant des renseignements aux Américains qui – ils le savaient ou auraient dû le savoir – utilisaient la torture contre M. Khadr(50). Cependant, le gouvernement fait appel de la décision de la Cour d’appel fédérale devant la Cour suprême, qui pourrait l’infirmer(51).
Par ailleurs, la Cour suprême du Canada a ordonné à la Couronne de remettre à M. Khadr tous les documents pertinents en sa possession pour l’aider à se défendre contre les accusations pénales portées contre lui aux États-Unis, en réparation des mesures prises par des fonctionnaires canadiens. Elle a conclu que ces fonctionnaires avaient aidé les Américains dans ce qui était une mesure de détention contraire aux principes de justice et à la Charte. Elle a toutefois ordonné également que ces documents soient examinés par un juge de la Cour fédérale et traités et expurgés dans l’intérêt de la sécurité nationale avant d’être transmis à M. Khadr(52).
La Direction générale des affaires consulaires (DGAC) du MAECI propose divers services aux Canadiens qui se trouvent à l’étranger, et ce, dans 260 bureaux répartis dans plus de 150 pays. En outre, les diplomates australiens offrent ces services aux Canadiens dans certaines régions(53). La DGAC met aussi un numéro d’urgence à la disposition des Canadiens en difficulté. Des agents consulaires expérimentés sont affectés à ce service qui répond en permanence à des appels provenant du monde entier(54).
Dans une publication de 2008 intitulée Qui sommes-nous et quel est notre rôle, la DGAC donne des exemples des services qu’elle fournit ou ne fournit pas. Au nombre de ceux qu’elle fournit, il faut compter les suivants :
Situations d’urgence
Questions d’ordre juridique
Autres questions
La publication ajoute que les agents consulaires n’offrent pas les services suivants :
Questions d’ordre juridique
Autres questions
Les Canadiens sont invités à s’adresser au Bureau de l’ombudsman fédéral des victimes d’actes criminels(57) s’ils sont mécontents des services consulaires fournis par des fonctionnaires canadiens à l’étranger(58). L’ombudsman est tenu d’examiner minutieusement les plaintes, de manière impartiale et en toute indépendance, de donner à toutes les parties à un litige la possibilité de se faire entendre, et de traiter équitablement et avec dignité et respect tous les particuliers, les ministères et les organismes. Il est habilité à formuler des recommandations à l’intention du gouvernement et à rendre ses conclusions publiques(59).
Dans des affaires récentes qui ont retenu l’attention des médias, comme l’affaire Suaad Hagi Mohamud(60), des Canadiens se trouvant à l’étranger se sont adressés à la Cour fédérale du Canada et à des journalistes canadiens afin d’obtenir réparation dans des griefs relatifs à des services consulaires jugés insuffisants. On ne sait pas vraiment si ces personnes ont cherché à prendre contact avec le Bureau de l’ombudsman(61). L’auteure du présent rapport n’a pu relever parmi les décisions rendues publiques par l’ombudsman de décisions relatives à des différends portant sur la prestation de services consulaires.
Il existe aussi des recours pour les personnes dont la demande de passeport a été rejetée ou le passeport, révoqué, ou encore qui souhaitent se plaindre de la qualité des services offerts par Passeport Canada une fois la demande de passeport traitée. Elles peuvent, en effet, se plaindre auprès du Bureau d’arbitrage et de gestion des conflits de l’ombudsman de Passeport Canada, qui répond aux demandes d’aide. En 2007-2008, les trois cas les plus fréquents où l’on a fait appel à ce dernier étaient les suivants :
Il convient cependant de noter que certains s’interrogent sur le manque apparent d’indépendance de l’ombudsman par rapport au MAECI. Ce point était aussi soulevé dans le rapport annuel 2007-2008 de l’ombudsman(63).
L’avocat de la mère d’Abdihakim Mohammed, homme souffrant d’autisme dont l’identité était contestée et qui souhaite quitter le Kenya pour revenir au Canada, a déclaré aux médias que Passeport Canada a évoqué des incohérences relativement à l’identité de M. Mohammed, mais sans pour autant les lui préciser(64). À l’heure actuelle, on ne sait pas si la famille de M. Mohammed a contacté l’ombudsman de Passeport Canada.
En ce qui concerne les droits et les services dont disposent les Canadiens à l’étranger, plusieurs observateurs estiment qu’il serait bon de recourir au législateur et d’accroître la transparence et la reddition de comptes, pour que les Canadiens aient plus de voies de recours.
Gar Pardy soutient que le Canada devrait nommer un ombudsman indépendant qui serait expressément habilité à s’occuper des différends consulaires(65). Selon lui, si les Canadiens à l’étranger pouvaient s’adresser à un tel ombudsman, ils n’auraient pas à livrer bataille en justice pour faire valoir leurs droits à des services. À cause des lenteurs des instances, il arrive que des Canadiens « languissent » des années à l’étranger. D’après M. Pardy, un meilleur système s’impose, car les recours en justice sont à la fois laborieux et coûteux. La justice est maintenant un dernier recours pour les Canadiens en conflit direct avec leur gouvernement au sujet de la prestation des services consulaires à l’étranger(66).
M. Pardy ajoute que de nouveaux accords internationaux s’imposent également en matière de protection consulaire et diplomatique, car bien des gouvernements ne tiennent pas compte de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants(67), et il croit que la CVRC est à la fois anémique et insuffisante(68). Il demande qu’un nouvel accord international global sur les relations consulaires et diplomatiques soit conclu afin :
David Kilgour et Julian Bauer, membres du Conseil international du Canada et d’Ecoterra respectivement, disent qu’il est « nécessaire d’établir des règles et des mécanismes transparents pour faire en sorte que les Canadiens puissent réellement compter sur l’aide et la protection de leur gouvernement lorsqu’ils se déplacent à l’étranger »(70). De même, Linda Diebel, chroniqueuse politique au Toronto Star, signale que les avocats spécialistes de l’immigration préconisent une solution définissant « un protocole clair pour ce qui est d’établir l’identité des citoyens et d’assurer leur protection »(71). De leur côté, Gar Pardy et Amir Attaran, professeur de droit et de médecine à l’Université d’Ottawa, estiment qu’il est inacceptable de laisser la prérogative royale s’éroder judiciairement au hasard et ils demandent au Parlement d’adopter une loi sur la protection des Canadiens. Ils précisent que l’Allemagne et les États-Unis se sont dotés de lois qui obligent les gouvernements à fournir des services consulaires et font valoir que le Canada devrait en faire autant. À leur avis, une telle loi :
[…] garantirait des services consulaires à tous les Canadiens, indépendamment du contexte ou des circonstances. La loi devrait disposer que ces services ne doivent pas être discriminatoires et faire clairement obligation aux fonctionnaires consulaires de prêter assistance aux Canadiens en difficulté. Elle devrait aussi permettre aux Canadiens privés de tels services d’avoir accès à un avocat, de recourir à une procédure judiciaire très accélérée et de prendre connaissance à huis clos de tous les renseignements personnels, notamment des rapports des services de renseignement et des démarches diplomatiques que le gouvernement garde secrets jusqu’ici.(72)
Dans son témoignage devant le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes, Leonard Edwards, sous-ministre des Affaires étrangères au MAECI, a déclaré que les fonctionnaires connaissent très bien les droits des Canadiens, que les règles sont appliquées et que les services consulaires sont fournis aux citoyens avec un souci d’égalité(73). Un site Web des Services consulaires (voyage.gc.ca) aide les Canadiens à planifier leurs déplacements. Ce site, qui est interrogé plus de 12 000 fois par jour, offre aux voyageurs des conseils au sujet de plus de 200 pays – aperçu de la situation sur le plan de la sécurité, avis officiels déconseillant aux voyageurs de se rendre dans certains pays ou certaines régions de ces pays, coordonnées des missions canadiennes les plus proches, etc. Chaque nouveau passeport est accompagné d’un exemplaire de Bon voyage, mais…, qui explique de façon simple au détenteur comment voyager en sûreté à l’étranger. Il existe plusieurs autres publications largement diffusées sur la santé et la sécurité des voyageurs qui renseignent les Canadiens sur leurs droits et les services à leur disposition. Le MAECI distribue chaque jour environ 11 000 publications en moyenne sur la sécurité des voyageurs(74). Tous les services consulaires sont entièrement décrits sur le site Web du Ministère(75).
Dans un article écrit en 2006 pour l’Institut C.D. Howe, John Chant, professeur d’économie à l’Université Simon Fraser critique l’offre d’un éventail de services consulaires à tous les Canadiens qui se trouvent à l’étranger et propose que les Canadiens qui ne vivent pas au Canada, et n’y paient pas d’impôts paient des frais de renouvellement de passeport élevés pour bénéficier de services consulaires coûteux, comme les évacuations massives des ressortissants canadiens qui se trouvent dans des zones de combat(76).
Les Canadiens voyagent de plus en plus à l’étranger. En 2007, ils ont fait près de 50 millions de déplacements hors du Canada, ce qui équivaut à peu près à un voyage et demi à l’étranger par Canadien. On estime, par ailleurs, que 2,5 millions de citoyens canadiens vivent dans un pays étranger. En moyenne, les services consulaires ouvrent chaque jour 686 nouveaux dossiers portant, entre autres, sur des situations de détresse telles que des urgences médicales, des arrestations et des détentions, des enlèvements d’enfants, des problèmes de garde d’enfant et des décès. En moyenne, six Canadiens sont arrêtés à l’étranger et deux y décèdent chaque jour(77).
Étant donné ces chiffres, les droits des Canadiens et les services dont disposent à l’étranger revêtent de plus en plus d’importance. Le peu de travaux de recherche et de débats officiels sur le sujet donne à penser que bien d’autres études et analyses sont nécessaires sur les questions abordées dans le présent document.
PDF (40 Ko, 6 pages) entrée en vigueur le 19 mars 1967, Collection des traités des Nations Unies, vol. 596, p. 261. Pour un aperçu de la CVRC, voir Juan Manuel Gómez Robledo, « La Convention de Vienne sur les relations consulaires », Bibliothèque audiovisuelle de droit international des Nations Unies, 2008. PDF (552 Ko, 6 pages), 2008. PDF (131 Ko, 42 pages), novembre 2008, sect. 5.4.2.