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PRB 07-35F
Natalie Mychajlyszyn
Division des affaires politiques et sociales
Le 20 novembre 2007
PDF (320 Ko, 7 pages)
L’objectif des efforts de développement et de reconstruction déployés actuellement en Afghanistan consiste à aider ce dernier à devenir un pays stable, démocratique et prospère qui contribue à la sécurité régionale et mondiale. Guidé par les Objectifs de développement du Millénaire pour l’Afghanistan, la Stratégie nationale intérimaire de développement de l’Afghanistan et le Pacte pour l’Afghanistan, le gouvernement afghan s’emploie, avec ses partenaires internationaux, à répondre aux besoins urgents et à long terme du pays dans des domaines aussi variés que la santé, l’éducation, la gouvernance, le maintien de l’ordre, l’agriculture et la reconstruction de l’infrastructure. Le présent document donne une vue d’ensemble de ces activités et précise les engagements du Canada – qui s’établissent à 1,2 milliard de dollars pour la période de 2001 à 2011 – dans le contexte de l’aide internationale. Il examine aussi les principaux obstacles à la reconstruction et au développement, le plus important étant la sécurité.
Après 30 ans de conflits, l’Afghanistan compte maintenant parmi les pays les moins développés et les plus pauvres du monde. En 2007, il s’est classé 174e sur 178 au chapitre de l’indice de développement humain du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD); la situation s’est même détériorée en chiffres réels par rapport aux résultats enregistrés en 2004(1). Pareilles conditions confortent le cycle de sous-développement, de vulnérabilité et de conflits, qui fait en sorte que l’Afghanistan est toujours une source de préoccupation pour la sécurité régionale et internationale. Pour désarmer ce cycle, le gouvernement afghan post-talibans a lancé un programme de développement et de reconstruction. Les textes suivants fixent les priorités et les stratégies encadrant ces efforts.
L’Afghanistan s’est engagé tardivement, en 2004, dans la poursuite de ces objectifs des Nations Unies, qui visent à permettre à une plus grande partie de la population mondiale de jouir des exigences minimales liées à la dignité humaine au plus tard en 2015(2). Des objectifs de développement spéciaux ont été conçus pour refléter les réalités locales en Afghanistan; le point de référence a été établi avec les données de 2002-2005, et la date limite a été reportée de 2015 à 2020. Les questions prioritaires qui se reflètent dans les ODM pour l’Afghanistan sont la pauvreté et la faim, l’éducation primaire universelle, l’égalité des sexes, la mortalité infantile, la santé maternelle, le VIH/sida, la malaria et d’autres maladies, la protection de l’environnement, un partenariat mondial pour le développement et la sécurité.
Prenant appui sur les ODM pour l’Afghanistan, la Stratégie de 2006 énonce un plan d’action de cinq ans dans quatre secteurs : la sécurité, la gouvernance, la primauté du droit et les droits de la personne, et le développement économique et social(3). Rendue publique par le gouvernement afghan en 2006, à la Conférence de Londres, elle traite aussi de questions de portée générale comme la lutte contre la drogue, l’équité entre les sexes et la lutte contre la corruption. La SNIDA sera remplacée à la mi-2008 par une stratégie plus élaborée qui devrait être complètement chiffrée, établir les priorités et déterminer les étapes de développement.
Intimement lié aux ODM pour l’Afghanistan et à la SNIDA et conclu à la Conférence de Londres en 2006, le Pacte pour l’Afghanistan est un accord politique par lequel l’Afghanistan s’engage à progresser sur la voie tracée par la SNIDA, et la communauté internationale a convenu de fournir à l’Afghanistan des ressources pour soutenir ses efforts et améliorer l’efficacité de l’aide et assurer la reddition de comptes à cet égard(4).
La poursuite des ODM pour l’Afghanistan ainsi que l’application de la SNIDA et du Pacte pour l’Afghanistan sont coordonnées et surveillées par trois organismes principaux :
Un élément important de la reconstruction et du développement de l’Afghanistan post-talibans est la conférence des donateurs internationaux. La Conférence internationale sur l’aide à la reconstruction en Afghanistan tenue à Tokyo en 2002 a conduit à des engagements approximatifs de quatre à cinq milliards de dollars américains(7). La Conférence sur l’Afghanistan tenue en 2004 à Berlin a donné lieu à des engagements de plus de huit milliards de dollars américains(8), et celle tenue à Londres en 2006 s’est traduite par des engagements d’un montant encore plus élevé, soit plus de 10,5 milliards de dollars américains(9).
Les fonds de reconstruction et de développement sont affectés de deux manières principales : le budget afghan et le Fonds d’affectation spéciale pour la reconstruction de l’Afghanistan(10). Établi à la Conférence de Tokyo, en 2002, le Fonds est actuellement constitué par des engagements financiers de 27 pays s’élevant à 2,27 milliards de dollars américains, desquels 1,83 ont été reçus et dépensés. Le fonds est administré par la Banque mondiale, et les décisions au sujet de l’affectation des fonds sont prises par la Banque mondiale, le PNUD, la Banque asiatique de développement et la Banque islamique de développement, en collaboration avec le gouvernement afghan et le représentant spécial du Secrétaire général. Sa fonction première consiste à absorber les coûts récurrents du budget afghan, par exemple les salaires des enseignants, des travailleurs de la santé et du personnel civil des ministères et des provinces.
En activité dans 25 provinces, les EPR sont formées par des pays étrangers, dont l’Allemagne, le Royaume‑Uni et les Pays‑Bas. Elles se composent de militaires, de conseillers politiques civils et de conseillers en développement qui travaillent de façon intégrée en vue de fournir de l’aide humanitaire et de soutenir les activités de développement. Les priorités et la constitution de chacune des EPR sont établies par le pays organisateur en fonction des conditions et des besoins de la province en cause; cependant, l’objectif global de l’équipe consiste à contribuer à la stabilité, à la sécurité et au rayonnement du gouvernement central et à soutenir les administrations provinciales et locales(11). Les principaux mécanismes qui servent à la réalisation de ces objectifs sont l’interaction régulière avec les pouvoirs locaux et la population, la visibilité, la collecte d’informations relatives à la sécurité et à la stabilité et le soutien accordé à la police nationale afghane. Il importe également de souligner que, malgré l’intégration interne des EPR, leurs composantes militaires font partie de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) de l’OTAN.
Bien que l’Afghanistan joue un rôle de premier plan dans son développement et sa reconstruction, la communauté internationale l’aide à atteindre ses objectifs de développement, dont les ODM et ceux de la SNIDA. Les partenaires internationaux sont actifs dans des domaines comme la santé, l’éducation, l’infrastructure, l’aide alimentaire, le déminage, la gouvernance et la capacité de développement institutionnel ainsi que le développement rural et agricole. Au nombre des acteurs clés, on compte :
Au nombre des organismes des Nations Unies travaillant à la reconstruction et au développement de l’Afghanistan, citons le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM) et l’UNICEF. Le Programme alimentaire mondial (PAM) fournit des secours en situation d’urgence ainsi que de l’aide à la réhabilitation et au rétablissement en appuyant l’aide et la distribution alimentaires(15). La Banque mondiale s’est engagée à accorder plus de 1,4 milliard de dollars américains à 33 projets et deux opérations de soutien budgétaire depuis 2002(16). La Banque de développement asiatique a consenti des prêts de quelque 892,28 millions de dollars américains, ce qui fait de l’Afghanistan son 17e emprunteur en importance(17).
Les organisations non gouvernementales occupent également une place importante dans les efforts de reconstruction et de développement. Elles sont légion, exercent des activités d’une grande portée et disposent des moyens de canaliser les dons vers la poursuite des objectifs de reconstruction et de développement. De plus, elles sont présentes en Afghanistan depuis fort longtemps, et l’arrivée de certaines d’entre elles remonte même à 1961. Parmi ces ONG, on compte CARE,(18) la Fondation Aga Khan(19) et le Comité international de la Croix‑Rouge (CICR)(20). En fait, c’est en Afghanistan que se déroule actuellement la plus grande opération du CICR.
Pour les contributions bilatérales au développement et à la reconstruction, ce sont les États‑Unis qui se classent au premier rang avec un apport financier de 4 394 millions de dollars américains en 2002-2006 et une contribution projetée de 2 484 millions de dollars américains en 2007-2008(21). Le Royaume-Uni vient au deuxième rang, avec des dépenses de plus de 490 millions de livres consacrées au développement et à la reconstruction en Afghanistan depuis 2001 et des dépenses projetées de 107 millions de livres en 2007-2008(22).
Le Canada se classe parmi les cinq principaux donateurs en Afghanistan, qui reçoit la plus large part de l’aide canadienne. La contribution canadienne à l’aide s’élèvera à 1,2 milliard de dollars canadiens pour la période 2001-2011 (à l’expiration de la période de cinq ans de la SNIDA). Le Canada a pris ces engagements à diverses conférences de donateurs et confié leur exécution principalement à des organismes multilatéraux comme le PNUD, l’UNICEF, le PAM, CARE Canada, la Croix‑Rouge et la Fondation Aga Kahn Canada. Son soutien s’est donc fait ressentir aux niveaux national et provincial et dans un éventail de secteurs, dont l’édification de la démocratie et la gouvernance, le développement rural et économique, l’infrastructure, l’éducation, la santé, le déminage, les activités de lutte contre le narcotrafic, la formation de la police et de l’armée, la sécurité et le désarmement, la démobilisation et la réintégration. À cet égard, ses priorités et ses activités correspondent à celles de la SNIDA(23).
La contribution du Canada reflète l’intégration des ressources financières et humaines de divers ministères et organismes gouvernementaux, dont le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), le ministère de la Défense nationale, la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service correctionnel du Canada et l’Agence canadienne de développement international (ACDI). Par exemple, pour soutenir la capacité de développement stratégique du gouvernement afghan, des membres des Forces canadiennes ont été affectés à l’équipe stratégique consultative du cabinet du président Karzaï. En outre, le Fonds pour la paix et la sécurité dans le monde du MAECI a consacré plus de 8,5 millions de dollars canadiens au renforcement des capacités appuyant, entre autres, la réforme du secteur de la sécurité (plus particulièrement la formation et la réhabilitation des sous-stations de police de l’Afghanistan), la réforme du secteur de la justice, l’engagement politique et tribal et le déminage. Ces activités nécessitent le recours à du personnel d’autres organismes comme l’ACDI, les Forces canadiennes et la GRC(24).
Depuis 2001, par ses investissements de près de 600 millions de dollars canadiens en Afghanistan(25), l’ACDI a fait la promotion de projets nationaux et provinciaux comme le Programme de solidarité nationale, le Fonds spécial de lutte contre les stupéfiants, le déminage, le développement agricole, la primauté du droit, la reconstruction routière et la santé. Le Canada estime aussi être le principal donateur en éducation et bailleur de fonds du programme national de microfinancement, qui fournit des services et consent de petits prêts à des Afghans qui, normalement, n’ont pas accès à du financement(26). De plus, l’ACDI soutient les Fonds canadiens d’initiatives locales. Ces fonds, 750 000 $CAN, sont administrés par l’ambassade canadienne à Kaboul et servent à appuyer des projets de moindre envergure et des initiatives de développement communautaires.
Les efforts du Canada ont été concentrés au Kandahar. La stratégie canadienne dans cette province du sud de l’Afghanistan est axée sur les besoins humains élémentaires et le renforcement des moyens de subsistance de ses habitants (dans les régions rurales surtout), la création d’infrastructures, la promotion de la démocratie et d’une gouvernance efficace, l’amélioration de la condition des femmes et des jeunes filles et l’accroissement de la capacité des gouvernements locaux(27).
Depuis 2005, les activités du Canada au Kandahar se sont trouvées améliorées par l’établissement dans cette province d’une EPR composée actuellement de 330 personnes(28), et qui comprend un conseiller civil ou un directeur politique du MAECI, quatre agents de la GRC, un agent de la police de Charlottetown, des spécialistes de l’aide au développement de l’ACDI et du personnel militaire. L’objectif de cette EPR consiste à améliorer la sécurité au Kandahar, à raffermir les liens entre les autorités centrales, provinciales et locales, à améliorer la vie des habitants et à renforcer la confiance dans la présence internationale. Ainsi, l’EPR compte diminuer la vulnérabilité de la population par rapport aux activités des insurgés, favorisant du même coup la stabilité dans la région aussi bien que la réalisation des travaux de reconstruction et de développement. Le Kandahar est un ancien bastion taliban et une des principales cibles de l’insurrection; on voit donc que le Canada a tout un défi à relever(29).
Les activités de l’EPR du Canada sont nombreuses. Elles comprennent la réforme du secteur de la sécurité par le renforcement de la capacité de la police nationale afghane au Kandahar à l’aide de programmes de formation et de mentorat(30), l’établissement de relations avec les autorités locales et la population du Kandahar, le soutien des programmes en matière de santé et d’éducation, y compris des programmes d’immunisation et d’alphabétisation des adultes, le soutien du travail dirigé par des Afghans pour consolider les structures de gouvernance locales, la gestion du Programme d’initiatives locales du Kandahar et le Fonds d’intervention d’urgence en santé, l’application de programmes de sensibilisation au déminage et l’envoi de patrouilles dans les régions éloignées afin d’accroître la présence des forces de sécurité et de gagner la confiance de la population. L’EPR comprend aussi une Force d’intervention rapide grâce à laquelle elle peut réagir à des situations ou à des incidents délicats ou répondre à des demandes d’aide de la FIAS(31).
En exerçant ces activités, le Canada en général et l’EPR en particulier respectent le principe de la propriété locale. Ainsi, le développement et la reconstruction sont soutenus par le Canada, mais restent la responsabilité du peuple et du gouvernement afghans. Qui plus est, le Canada et son EPR travaillent en étroite collaboration avec d’autres donateurs et partenaires dans la mise en œuvre afin d’assurer une coordination efficace et de maximiser les efforts. La présence du Canada vise également à atteindre des objectifs à court, moyen et long terme, l’accent étant mis sur le progrès durable pour la population afghane(32).
Le développement et la reconstruction de l’Afghanistan post-talibans ne reposent pas sur des idées abstraites, mais plutôt sur des stratégies délibérées du gouvernement afghan qui s’inscrivent dans des cadres de travail internationaux et sont fermement soutenus par les pays donateurs et d’autres participants. Cependant, la situation de l’Afghanistan post-talibans sur le plan de la sécurité, la nature changeante du travail de développement international, l’insuffisance de ressources chez les partenaires gouvernementaux et les questions liées à la communauté des donateurs présentent d’importants défis à la réhabilitation de l’Afghanistan.
Le caractère inégal de la sécurité en Afghanistan se reflète dans les écarts extrêmes qu’on remarque entre le Sud, où la situation se dégrade, les activités insurrectionnelles étant en hausse, et le Nord, où règne un calme relatif. Les conditions dangereuses sur le terrain nuisent au travail de développement et de reconstruction et en rendent l’accès à ses bénéficiaires beaucoup plus difficile(33). Par exemple, l’insécurité qui règne dans le sud de l’Afghanistan a perturbé la vaccination des enfants contre la polio en 2005, ce qui a eu plus tard une incidence sur la maladie : sept cas de polio sur neuf en Afghanistan en 2006 ont été signalés dans le Sud(34).
Lorsque les activités de développement et de reconstruction sont compromises par l’insécurité, la population locale peut faire des choix qui perpétuent l’instabilité. Ainsi, il n’est pas rare que des gens soient recrutés et armés pour se battre contre les forces internationales, en échange de quoi ils reçoivent nourriture et protection. Ces perceptions sont renforcées quand des pertes civiles résultent d’affrontements entre les forces internationales et les insurgés, minant ainsi le climat de confiance instauré par les activités de développement et de reconstruction.
C’est ainsi que se perpétue le cercle vicieux de l’insécurité qui sape le développement, ce qui nuit à l’établissement des conditions favorisant la stabilité. Une option qui a été proposée consiste à ne pas entreprendre des activités de développement et de reconstruction dans des secteurs où l’insécurité est en hausse et à les concentrer dans le Nord ou, du moins, dans les régions plus stables où les efforts sont susceptibles d’être plus productifs. Une solution de rechange vise à concentrer les ressources dans les secteurs plus stables, où l’on en a le plus besoin pour bâtir la défense contre les éléments déstabilisateurs. L’une ou l’autre approche pourrait créer des distinctions régionales fondées sur le niveau de stabilité et le niveau d’attention et de financement du développement; cela ne serait pas propice à l’établissement de la solidarité nationale dans un pays déjà en proie aux divisions et aux conflits(35).
Une deuxième complication, liée à la première, est la nature changeante du travail de développement dans les pays ravagés par la guerre. Dans le cas de l’Afghanistan, les activités de développement et de reconstruction, et les progrès réalisés dans ce domaine, sans parler des travailleurs eux-mêmes, sont devenus des cibles de l’insurrection. Cela présente un choix difficile aux agences de développement et aux ONG. Le retrait de ces régions instables constitue sans doute la meilleure façon de protéger les travailleurs, et pourrait être une solution financière responsable puisque le climat d’insécurité est peu propice au développement et à la reconstruction. Toutefois, plus l’instabilité est grande, plus est grande la nécessité de l’aide au développement et à la reconstruction en raison du déplacement des populations et de la destruction de l’infrastructure. Par conséquent, certains groupes de développement ont décidé d’embaucher des gardes armés pour protéger le personnel et les ressources(36). D’autres travaillent lorsqu’ils sont encadrés par des militaires sur le terrain. Dans d’autres cas, ce sont les militaires qui font le travail de développement et de reconstruction puisqu’ils sont mieux en mesure de se défendre en cas d’attaque. Cependant, comme certains groupes de développement le disent, ces relations étroites avec les gardes armés privés ou le personnel militaire masquent la distinction entre les activités humanitaires et militaires, militarisent le travail de développement et de reconstruction et entachent sérieusement la réputation de neutralité si jalousement gardée par les ONG(37).
La capacité du gouvernement afghan de concevoir des plans stratégiques et de mettre en œuvre des décisions semble varier d’un ministère à l’autre(38). Ces carences se traduisent par la fourniture de données sur le rendement non fiables pour les programmes de développement, la difficulté de respecter les échéanciers (p. ex. la publication de la Stratégie nationale de développement de l’Afghanistan a été reportée de la mi-2007 à la mi‑2008) et la difficulté de consolider les gains militaires des forces nationales et internationales, outre des relations de travail sous-optimales avec les donateurs internationaux et les organismes de développement(39). En fin de compte, le rôle du gouvernement afghan dans la direction du travail de développement et de reconstruction s’en trouve miné, tout comme son leadership et la confiance du public. Plus la situation dure, plus se prolongera et s’accentuera l’intervention de la communauté internationale(40).
Certains observateurs ont dit que les donateurs, y compris les agences de financement nationales, les organismes internationaux et les ONG, contribuaient aux difficultés de développement et de reconstruction. Par exemple, le financement a été irrégulier, alors que l’établissement des priorités et une bonne planification des projets et des programmes requièrent un financement pluriannuel et à long terme sûr. De plus, on a remarqué un écart grandissant entre les montants promis et les montants dépensés ainsi qu’entre le débours et la mise en œuvre(41). Les débours restent également insuffisants : on estime que les débours d’aide étrangère depuis 2002 s’élèvent à 83 $US par habitant, alors que les besoins sont évalués à 168 $US par habitant(42).
On a également soulevé des questions au sujet de l’efficacité de l’aide telle qu’elle est structurée et apportée par la communauté internationale(43). À l’échelon local, il n’est pas rare que les gens pensent que les travailleurs affectés au développement touchent un salaire excessif, qu’ils habitent de vastes maisons et qu’ils vivent généralement à l’écart du reste de la société, ce qui entraîne un fort ressentiment au sein de la population ainsi que des interrogations sur l’utilité de l’aide financière. Certains de ces points de vue trouvent leur confirmation dans l’effet inflationniste d’un tel groupe bien rémunéré sur l’économie locale, lequel rend encore plus difficile la survie des habitants locaux.
Le développement et la reconstruction de toute société ravagée par la guerre présentent d’énormes défis. Cela est clairement le cas en Afghanistan. Le fait que la violence soit présente partout ainsi que la relation entre la sécurité et le développement continuent de susciter le débat sur les approches fondamentales aux efforts de développement. D’aucuns disent que ces défis constituent la raison même pour laquelle la communauté internationale, dont le Canada, devrait rester engagée, voire accentuer ses efforts afin d’assurer des progrès le plus vite possible. D’autres, faisant valoir qu’il y a en Afghanistan des conditions défavorables qui menacent de réduire à néant les modestes progrès réalisés jusqu’à maintenant, estiment qu’il faut renoncer à toute initiative de développement et de reconstruction jusqu’à ce que ces conditions changent. L’avenir de l’Afghanistan et de toute la région est en jeu, quelle que soit la voie choisie.